Jørg Willy Bronebakk, tidl. ambassadør og medlem av Bærum AP.
Utvidelser av NATO, eller mer korrekt, opptak av land som ønsker å bli medlemmer av Alliansen, er ikke noe nytt. Det er en utvikling som startet med Hellas og Tyrkia i 1952, tre år etter inngåelsen av Atlanterhavspakten.
Og det er fortsatt aktuelt. Flere land ønsker å slutte seg til. Utvidelsene er også blitt brukt av president Putin og hans støttespillere som begrunnelse for angrepet på Ukraina. Utvidelsene omtales også av noen, inkludert i vestlige land, som årsak til angrepet, hvor det er NATO med sine utvidelser som har skylden for Russlands opptreden.
Min bakgrunn for å skrive dette innlegget er at jeg deltok i prosessen med utvidelsene. Jeg var stedfortredende fast representant ved NATO-delegasjonen i Brussel fra 1993 til 1996. Det var i denne perioden vi utarbeidet grunnlagsdokumentet for utvidelsene, «Study on NATO-enlargement». Deretter var jeg fra 1997 til 2003 ekspedisjonssjef i Avdeling for Sikkerhetspolitikk og forholdet til Russland, da de første utvidelsene ble planlagt og gjennomført.
Bakgrunn
Helsingforskonferansen i 1975 er et viktig utgangspunkt. Der vedtok de europeiske land, inkludert Sovjetunionen, og USA og Canada, at alle deltakerlandene stod fritt til å velge sin sikkerhetspolitiske tilknytning. Så sent som i 1990 gjentok man erklæringen om fritt valg av tilknytning, i det såkalte Paris-Charteret. Sovjetunionen underskrev også på dette. At den situasjonen skulle oppstå, at Warszawapaktland skulle ønske å komme inn i NATO var det ingen som forestilte seg.
President Putins argument om at USA og de øvrige medlemmene av NATO har vært pådrivere for utvidelsen av Alliansen er feil. Tvert imot, det var de tidligere Warszawapakt-landene og de land som hadde vært en del av Sovjetunionen, som selv ønsket å bli medlemmer. At det var presidentene fra Polen, Ungarn og Tsjekkoslovakia som i 1992 dro til Washington for å få støtte til sine medlemskapsønsker, var neppe tilfeldig på bakgrunn av landenes historiske erfaringer med Sovjetunionen.
Skepsis til NATO-utvidelse
Tidlig på 1990-tallet var det skepsis blant medlemslandene til å utvide NATO. Dette gjaldt Norge, men også øvrige allierte, europeiske land. Det var skepsis også i USA, noe som ble tydelig da president Bush (d.e.) sa nei til de tre presidentenes ønske. Flere mente at et medlemskap i EU burde komme først. Problemet var at dette ville bli en tidkrevende prosess. Altfor lang, syntes de land som ønsket å bli medlemmer. Noen mente at en utvidelse ikke var nødvendig. Opplevelsen av at Europa nå var stabilt, og at man kunne se en utvidelse an i et lengere perspektiv, var fremherskende. Man ønsket et fredsutbytte, «peace dividend», for å kunne bruker penger på noe annet enn forsvaret. Sist, men ikke minst, var det forholdet til Russland hvor de fleste håpet at man kunne etablere et positivt samarbeid med president Jeltsin og bidra til en demokratisk utvikling i Russland.
To hendelser stilte spørsmålstegn ved en slik konklusjon; krigen i det tidligere Jugoslavia fra 1991, og kuppforsøket fra «hardlinere» i Moskva i august 1991. Særlig dette siste styrket ønsket om medlemskap i Polen, Tsjekkia og Ungarn. Det endret også mange NATO-lands holdning til en utvidelse. Situasjonen på Balkan viste at risikoen for ustabilitet i Sentral- og Øst-Europa var reell. De etniske og nasjonale motsetninger man opplevde i Jugoslavia, var også noe man så flere steder i Sentral- og Øst-Europa. Mange mente at en NATO-utvidelse kunne motvirke dette
Selve utvidelsen kom først høyere opp på den politiske dagsorden etter at Bill Clinton hadde overtatt som amerikansk president 20. januar 1993. Et nytt besøk i Washington av presidentene Walesa, Havel, og Goncz våren 1993, dvs. ett år etter at president Bush hadde gitt dem en kald skulder, dannet startskuddet for utvidelsesprosessen. De tre presidentenes erfaringer med Sovjetunionen og frykten for fremtidig russisk politikk var en viktig grunn til ønsket om medlemskap. Å bli inkludert i et sikkerhetspolitisk samarbeid med de øvrige demokratiske land, var også viktig. Prosessen endte i første omgang med opptak av de tre land på toppmøtet i Washington i april 1999, på 50-årsdagen for inngåelsen av Atlanterhavspakten.
For president Clinton var utvidelsen ett av flere elementer i sikkerhetspolitikken. Han ville vise at USA fortsatt ønsket å være engasjert i Europa, og at en tilpasning av alliansen etter den kalde krigen derfor var viktig. Han ville bidra til å styrke demokratiet i de nylig selvstendige og demokratiske stater og sikre en fredelig utvikling i Europa. Han ønsket å bygge ut forholdet til Russland for å unngå tilbakeslag i den demokratiske utviklingen, slik kuppforsøket i 1991 kunne være et tegn på. Og sist, men ikke minst, var arbeidet med å utvide Alliansen en markering av at USA fortsatt stod for et internasjonalt engasjement. Dette på tross av at han selv i stor grad var valgt på en innenrikspolitisk dagsorden. Vi husker vel alle slagordet i valgkampen, «its the economy, stupid».
Åpning for utvidelse
På toppmøtet i Brussel i januar 1994 bekreftet man at Alliansen var åpen for medlemskap for europeiske land. Ministermøtet i desember samme år besluttet å sette i gang arbeidet med en studie og den ble ferdigstilt i september 1995. Den hadde i hvert fall to formål; ett eksplisitt, med utgangspunkt i Washington-traktatens art 10 om nye medlemmer å finne et sett med prinsipper for utvidelsen og kriterier for nye medlemmer. Det andre, som ikke ble så klart uttrykt, var å bruke tid til internt arbeid i NATO, mens de politiske avklaringer ble gjort om når og hvem som skulle tas opp. Det hang også sammen med presidentvalget i Russland sommeren 1996 og i USA i november 1996. Begge presidentene var utsatt for intern kritikk, Jeltsin for å være for positiv overfor NATO og Clinton for at utvidelsen gikk for langsomt.
Prinsippene for utvidelsen og kriteriene for nye medlemmer var i kort form at de nye medlemmer måtte ha;
- Demokratisk styresett,
- Markedsøkonomi,
- Fastlagte grenser og ingen uavklarte spørsmål med naboland, herunder minoriteter i naboland,
- Sivil kontroll over det militære,
- Fremskritt i retning av kompatibilitet, evne til å samarbeide, mellom landenes militære styrker og NATOs.
Kravet om at det ikke skulle være uavklarte spørsmål med naboland, som grensespørsmål, var nødvendig for å unngå intern strid i Alliansen. Det var flere av landene som ønsket medlemskap som hadde slike stridsspørsmål. Men vi forstod at dette kunne gi grobunn for russisk press. Russland anerkjente i 2008 to områder i Georgia, Abkhasia og Sør-Ossetia, som selvstendige republikker. Dette kom i veien for Georgias ønske om medlemskap. Det samme så vi i Ukraina etter annekteringen av Krym og besettelsen av ukrainske regioner i 2014.
Toppmøtet i Washington i april 1999 utvidet Alliansen med Polen, Ungarn og Tsjekkia. Senere utvidelser kom fra 2004 og framover. Et viktig punkt for Norge, er at gjennom utvidelsen med Finland og Sverige, er den sikkerhetspolitiske situasjon i Norden totalt endret. Vi er blitt tryggere.
Ved toppmøtet i Bucuresti i 2008 diskuterte man mulig medlemskap for Ukraina og Georgia. Her var USA, med president Bush (d.y), en pådriver sammen med en del andre land. Europeiske land som Tyskland og Frankrike og flere andre gikk imot og siden alliansen baserer seg på enstemmighet, ble de ikke medlemmer. De europeiske land fryktet Russlands reaksjoner, samtidig som man stilte spørsmålstegn ved den interne situasjonen i de to land, bl.a. korrupsjonen. utviklingen
Det var på 1990-tallet en diskusjon om hvorvidt Russland skulle kunne bli medlem av NATO. Her var skepsisen stor, både pga. historiske erfaringer, men også fordi man var usikre på hvordan den framtidige utviklingen ville være. Dersom Russland skulle oppfylle de kriterier for medlemskap som vi stilte opp, burde det i teorien ikke være noe i veien for at de kunne bli medlemmer. Samtidig var det ingen ønsker i NATO om å peke ut hvem som kunne bli medlemmer. Det var landene selv som måtte ønske det. Et slikt ønske kom aldri fra Russland.
Noen påstår at det i forbindelse med Tysklands samling ble gitt et løfte om at NATO ikke skulle utvides. Dette er ikke riktig. Høsten 1990 ved Tysklands samling eksisterte Sovjetunionen fortsatt. Også Warszawapakten var intakt, slik at spørsmålet om nye medlemmer øst for Tyskland overhodet ikke var aktuelt. Det var heller ingen debatt i NATO om utvidelse på dette tidspunkt, da ingen så for seg en slik utvikling. Det man diskuterte var hvordan man skulle forholde seg til Tysklands gjenforening. Her fikk president Gorbatsjov løfte om at Alliansen ikke skulle etablere militær infrastruktur i det tidligere DDR. Utvidelse av NATO kom først på dagsorden senere, og påstanden om Bakers løfte kom først fram flere år senere
Russisk holdning
På tross av etableringen av samarbeidet gjennom «NATO-Russia Founding Act» i Paris i mai 1997 var det en økende russisk skepsis til utvidelse. Russisk skepsis til utvidelse av NATO vakte også en viss gjenklang i kretser USA. Samtidig var det mange som så en utvidelse som en forsikring mot en mulig fremtidig, russisk militær trussel. Samarbeidsrådet Russland – NATO ble allikevel, på tross av russisk skepsis til NATO, etablert i 2002 i Roma, hvor president Putin representerte Russland.
Russland bruker nå NATO-utvidelsene som begrunnelse for sin militære aggresjon mot Ukraina og sine trusler mot andre land. Men det er Russland som bryter avtaler de har inngått og bekreftet så sent som i 2009. Dette gjelder avtaler om respekt for lands territorielle integritet og uavhengighet. Det er først og fremst Helsingforserklæringen som er nevnt tidligere. Dernest er det Budapestmemorandumet fra 1994. Der inngikk Ukraina og Russland, med deltakelse av Storbritannia og USA, en folkerettslig bindene avtale. Både Russland og Ukraina underskrev på at de skulle respektere den andre partens territorielle integritet og bekreftet ukrenkeligheten til deres felles grense. Bakgrunnen for avtalen var bl.a. at Ukraina overførte alle gjenværende kjernevåpen til Russland og sluttet seg til ikkespredningsavtalen. Denne avtalen bekreftet Russland så sent som i 2009 at fortsatt skulle gjelde.
Medlemsverving?
NATO har heller ikke drevet medlemsverving, slik russerne gir uttrykk for. Det er søkerlandene selv som har ønsket å bli medlemmer av Alliansen. At de selv kan velge sin sikkerhetspolitiske tilknytning er fastslått i mange internasjonale avtaler. En viktig grunn for landenes ønsker om medlemskap i NATO, har vært Russlands politikk og landenes historiske erfaringer med Sovjetunionen og Russland. President Putin lanserte i en tale prinsippet om interessesfærer, hvor Russland skal kunne bestemme nabolandenes sikkerhetspolitikk. Dette er i strid med FN-pakten og de avtaler som er inngått etter 1945. Det viser også at NATOs nye medlemmer har hatt rett i sine valg.
Sist, men ikke minst. Når president Putin nå påstår å ha rettigheter i Ukraina og andre land, som stammer fra Peter den stores tid, er det ikke lenger NATOs utvidelse det dreier seg om. Derimot om et meget spesielt historiesyn og et ønske om å gjenvinne status som stormakt.
