Seks dilemma i utviklingspolitikken

i Bistand av

Asbjørn Eidhammer, tidligere leder for NORADs evalueringsavdeling, kritiserer i denne kronikken venstresiden i norsk politikk for ikke å interesse seg for bistands- og utviklingspolitikk. Han stiller opp seks svært vanskelige dilemmaer for politikerne. Men han antyder også grunnleggende retningslinjer for politikken i hvert enkelt tilfelle.  Dilemmaene er sentrale og reelle. Noen av forslagene vil være kontroversielle – men artikkelen er et utmerket utgangspunkt for å bringe sentrale problemstillinger opp på politisk plan.

——————————————————————————

Det er behov for ny debatt om venstresidas bistands- og utviklingspolitikk.

Dei globale endringane dei siste par tiåra gjer det nødvendig å analysere utvikling og erfaringar på nytt og utarbeide ein meir målretta og effektiv utviklingspolitikk. Halle Jørn Hanssen, tidlegare NRK-korrespondent i Afrika, har uttalt at venstresida har meldt seg av i bistands- og utviklingspolitikken. Eg meiner at han eit stykke på veg har rett.

Globale og regionale utviklingstrekk endrar vilkåra for utviklingspolitikk og bistand. Dei globale maktforholda er endra, og Kina styrkar si globale stilling. Den internasjonale trenden ser nå ut til å gå mot regionalisering. Samtidig er demokratiske verdiar under sterkare press enn på fleire tiår.

På mange måtar har verda sett stor framgang dei siste tiåra. Men frimarknadspolitikken har også gitt større ulikskap. På same tid, og som ein følgje av økonomisk vekst som ikkje blir fordelt, særleg i Afrika, bur nå over halvparten av dei ekstremt fattige i mellominntektsland. Og det ser ikkje ut til at Afrika kan følgje Asias veg til industrialisering og auka velstand. Dei fattigaste landa blir også hardast råka av klimaendringane.

På den positive sida utgjer nå både direkte investeringar og migrantpengar meir enn bistand i finansflyten til utviklingsland generelt. Men for låginntektsland er bistanden framleis størst.

Desse og andre endringar har påverka både den politiske og økonomiske situasjonen for mange utviklingsland. Samtidig har vi som medspelarar gjort oss ein del erfaringar i vårt solidaritetsarbeid som bør få oss til å tenkje oss om. Som venstreside står vi overfor fleire vanskelege dilemma.

Dilemma 1: Dei progressive rørslene og regjeringane vi støttar endar som regel opp som autoritære og undertrykkande regime. Skal vi då berre fortsetje?

Venstresida har ein tradisjon for å støtte progressive regime og frigjeringsrørsler. Det galdt land som Vietnam og Nicaragua, og særleg frigjeringsrørsler og seinare frie statar i det sørlege Afrika. Medan den norske støtta til frigjeringsrørslene i Afrika bidrog til at landa vart frie frå kolonialisme og apartheid, har vi opplevd at progressive regime har utvikla seg til å bli autoritære og undertrykkande, med omfattande korrupsjon.

Dagens situasjon i Venezuela illustrerer kva som kan skje i eit land der motstanden mot undertrykking og store forskjellar først fører til ein politisk og sosial revolusjon med sterk oppslutning i folket for deretter å bli ein katastrofe for både rike og fattige.

Det må vere heilt sentralt i vår utviklingspolitikk å vise solidaritet med dei som kjempar for det store fleirtalet, anten dei er representerte i regjering, i opposisjon eller i opprør. Men saman med støtte til å byggje opp kapasitet og utvikle politikk bør vi leggje større vekt på kontrollmekanismar nedanfrå, ytringsfridom og folkemakt.

Vi bør ha ei meir kritisk tilnærming før vi går inn med støtte, og samarbeidet bør i sterkare grad knytast til krefter og tiltak som styrker folks demokratiske kontroll av dei som styrer og som er med å sikre utjamning. Bistand til å fremje demokrati og menneskerettar fungerer også best når han er del av eit meir omfattande, langsiktig samarbeid. Sanksjonar i ulike former og kutt i bistanden har vist seg å vere lite effektivt, og bidrar ofte til å gjere situasjonen verre for befolkninga i landa.

Dilemma 2: Venstresida trur på staten. Men kva når staten er like mykje røvarstat som velferdsstat?

Dei fattigaste landa har som regel svake institusjonar, og afrikanske statar klarer ikkje å fri seg frå big man-syndromet. Den typiske staten i desse landa kan like mykje vere undertrykkande og ei kjelde til rikdom for dei som styrer, som han er ein service-stat for befolkninga. Oftast er staten begge delar.

Venstresida meiner at det er det offentlege som bør tilby tenester innan helse, utdanning og på andre sosial område. Det er greitt når det er kontroll med statlege midlar. Men i dei fleste landa vi samarbeider med er faren for pengemisbruk så stor at det er grunn til å tenkje annleis. Faktisk kan reformer og tiltak for å styrkje staten ha motsett effekt av det som er meint.

Det er i hovudsak to måtar vi kan løyse dette dilemmaet på. I land der statsapparatet trass i alt fungerer, kan vi kombinere øyremerkte midlar med kontroll som også sikrar midlane. Det krev ekstra tiltak frå vår side og blir ein byrde på eit statsapparat som frå før er overbelasta. Men det tilfører ekstra midlar til staten og er med å styrkje det offentlege tilbodet.

Men like ofte må vi løyse opp vår klokkartru på staten og bidra til alternativ. Eg meiner ikkje at venstresida skal gå inn for å kommersialisere offentlege samfunnsoppgåver eller gi bistand til kommersielle eliteskular og privatklinikkar. Men organisasjonar, stiftelsar og trussamfunn i sør og nord kan spele ei større rolle, ikkje minst ved knyte seg til diasporaen. Men for å utnytte dette mangfaldet effektivt må vi vere sterkare til stades i landa enn det vi er dag.

Dilemma 3: Venstresida har eit tvetydig forhold til privat næringsliv og økonomisk vekst. Korleis kan vi bidra til å kombinere vekst og fordeling?

Store delar av venstresida har vore skeptiske til privat næringsliv i utviklingssamarbeidet og hatt ei noko uklar haldning til økonomisk vekst. Men vekst er nødvendig for å redusere fattigdom. Den raud-grøne regjeringa la vekt på å dele for å skape. Det er ein framifrå politikk i land der veksten har tatt av, då skaper ein kjøpekraft som stimulerer til meir lokal produksjon. Men i mange låginntektsland er det lite å dele på og eit svakt næringsliv. Difor er det så viktig å stimulere det lokale næringslivet.

Dårleg utbygd infrastruktur er ein av dei største hindringane for økonomisk vekst i Afrika. Når ein verken kan få inn innsatsvarer eller arbeidskraft, og ikkje kan frakte og eksportere det som blir produsert til marknadene, blir veksten låg. Ein internasjonal trend mot djupare regional integrering kan ha positive verknader, ei integrering som vi bør støtte gjennom multilaterale organ.

Hittil har dyktig ungdom med utdanning i Afrika søkt sikkert betalt arbeid i det offentlege eller i organisasjonslivet. Den vegen er open for stadig færre. Men nå veks det fram ein ny generasjon av ungdom som er villig til å starte opp eigne verksemder, ikkje minst ved å bruke digital teknologi. Vi bør teppebombe denne ungdommen med tilskott til å starte eller utvikle eigne bedrifter og organisasjonar, sjølv om risikoen for å mislykkast er stor.

Dilemma 4: Er det riktig å bruke så mykje av utviklingsbudsjettet til klimautsleppsreduksjon når det som fattige land treng her og nå er tiltak for å tilpasse seg klimaendringane?

Det er dei rike landa som har skapt klimakrisa. Men nå står sårbare og fattige land overfor enorme oppgåver når det gjeld å motverke verknadene. Dei har ikkje ressursar til å handtere ein meir ekstrem klimasituasjon. Er det då rett at Norge skal bruke så mykje av bistanden til reduksjon av utslepp, som utviklingsland vil nyte godt av ein gong i framtida, heller enn tiltak for klimatilpassing, som er viktig for millionar her og nå?

Denne pengebruken var på ingen måte uproblematisk då klima- og skogprogrammet vart oppretta under den raudgrøne regjeringa. Det var nok eit sterkt klimaengasjement som gjorde at det kom lite kritikk, heller ikkje frå venstresida, mot å bruke bistand til dette globale føremålet heller enn til dei landa som treng bistand mest.

Ein rettferdig og solidarisk politikk vil vere å løyve midlar utanom utviklingsbudsjettet til å bekjempe klimautslepp, og la bistandsmidlane gå til å kompensere befolkninga i fattige land for verknadene av den politikken som ein stor del av vår velstand er bygd på.

Dilemma 5: Er vi villige til å ta ein samstemt utviklingspolitikk på alvor?

Alle politiske parti ser nå ut til å meine at vår utviklingspolitikk skal vere samstemt. Det vil seie å sikre at mål i og resultat av utviklingspolitikken ikkje blir undergraven av politikk på andre område, og at politikken på andre område som verkar inn på utviklingslands situasjon støttar utviklingsmåla.

Det vil blant anna krevje at tollvernet for import av landbruksvarer frå utviklingsland blir oppheva, og ikkje berre skal gjelde låginntektsland, som uansett sjeldan har kapasitet til å eksportere til Norge. Og ut frå at vi når ser kor viktige migrantinntekter er for overføring frå rike til fattige land, bør vi ikkje også då opne for meir innvandring?

Problemet er sjølvsagt at desse to tiltaka vil kunne ha store politiske konsekvensar i Norge. Tollfri import av landbruksvarer vil kunne ramme utkantstroka i Norge, og følgjene av auka innvandring er omdiskutert, blant anna fordi ho kan påverke lønnsnivået for dei lågast lønte.

Då spørst det kva vår utviklingspolitikk skal byggje på. Ei vanleg oppfatning er at venstresida går inn for bistand ut frå solidaritet og at høgresida gir som veldedighet. Habermas seier at veldedighet er å gi av sin overflod, medan solidaritet betyr at du ofrar noko. Men det ville vere feil om det kostar mest for dei som har minst i Norge.

Ved innføring av tollfri import av matvarer frå alle utviklingsland måtte store grupper kompenserast. Det er ikkje lett å få til. Men dersom venstresida ikkje er villig til å gjennomføre tiltak som kostar, bør ein heller overlate kravet om samstemthet dei partia som driv symbolpolitikk.

Dilemma 6: Skaper vi mest utvikling for middelklassen og mister det fattige fleirtalet av syne?

Kampen mot auka forskjellar blir i utgangspunktet møtt best gjennom nasjonale og internasjonale strukturendringar. Det er eit omfattande politisk arbeid som tar tid. Men vi har også eit ansvar for korleis bistanden påverkar ulikskap.

Mykje av vår bistand går til å gjennomføre reformer og å byggje opp institusjonar med sikte på godt styresett og gode offentlege tenester. Men det kan ta lang tid og vere komplisert, og nytten for folk flest kan la vente å seg. Ofte er det middelklassen som har mest glede av kapasitetsbygginga.

Denne utfordringa kan møtast på to måtar, som ikkje bør stå i motsetning til kvarandre. Den første er universelle ordningar for ressursfordeling og velferd, som kan vere ei form for kontantutbetaling til alle. Det kan vere ei grunnløn eller ulike trygder.

Min favoritt er barnetrygd. Den vil vere treffsikker, skape pengesirkulasjon og kjøpekraft hos nye grupper. Ein vil kunne distribuere trygda elektronisk til stadig fleire, noko som vil redusere byråkrati og behovet for detaljkontroll. Ikkje treng det koste all verda heller. Norge bør også arbeide for slike ordningar i internasjonale organ. Eg tenkjer meg ikkje eit globalt trygdevesen, men ei ramme og ein struktur mange kan bidra inn i, gjerne på forskjellige måtar i ulike land.

Men erfaringane viser også klart at skal ein bidra til å betre situasjonen for utsette og diskriminerte grupper, då er universelle ordningar og forsøk på integrering ikkje nok. Målrettar ein ikkje mot utsette grupper, mister ein dei av syne. Urfolk, funksjonshemma og seksuelle minoritetar treng tiltak og finansielle ordningar som når dei direkte.

Solidaritet og effektivitet

Kjem venstresida til regjeringsmakt etter neste stortingsval, bør ein styrke målretting og effektivitet i bruken av eit bistandsbudsjett som då vil vere på 40 milliardar kroner. Venstresida må støtte ei utvikling som reduserer forskjellar og betre enn i dag sikrar at det breie lag i dei landa vi samarbeider med nyter godt av bistanden, som bidrar til å fremje menneskerettar og demokrati, og som bidrar meir effektivt til å komme nærmare FNs berekraftsmål innan 2030.